Jim Hall, expresidente de la Institución de Ingenieros Civiles y presidente de Enabling Better Infrastructure, explica cómo Nueva Zelanda está mejorando la forma en que construye infraestructuras tras haber obtenido tradicionalmente una baja rentabilidad por su dinero, y qué podría significar eso para otros países.
La reciente inestabilidad política en el Reino Unido y en todo el mundo ha servido como un oportuno recordatorio de por qué es importante pensar a largo plazo y por qué el consenso duradero es esencial cuando cambian las circunstancias políticas.
Esto es especialmente importante en el ámbito de las infraestructuras.
Planificar, financiar y ejecutar proyectos de infraestructura lleva años, a menudo décadas. El éxito de estos proyectos depende no solo de decisiones de ingeniería e inversión acertadas, sino también de un compromiso político sostenido que trascienda cualquier ciclo político. Esto implica construir amplias coaliciones de apoyo y fomentar el consenso en todo el espectro político.
Nunca se podrá desvincular la política de la infraestructura, ni se debería intentar. Las decisiones sobre qué y dónde construir, y quién paga, son inherentemente políticas. Sin embargo, lo que los gobiernos sí pueden hacer es crear instituciones y procesos que promuevan la coherencia, la certeza y una mejor toma de decisiones a lo largo del tiempo.
La reciente respuesta del gobierno neozelandés al plan de infraestructura a largo plazo del país lo ilustra claramente. Representa el apoyo no solo del gobierno actual, una coalición liderada por el Partido Nacional de centroderecha, sino también del Partido Laborista y el Partido Verde.
Se trata de un progreso espectacular hacia un consenso multipartidista a largo plazo sobre la política de infraestructuras en un país que, hasta hace poco, era uno de los más divididos políticamente sobre este tema.
El Reino Unido y otros países pueden aprender mucho de su enfoque.
Presido el programa Enabling Better Infrastructure (EBI), convocado por la Institución de Ingenieros Civiles. EBI reúne a expertos independientes con amplia experiencia en planificación, gobernanza y ejecución de infraestructuras para colaborar con los gobiernos e incorporar las mejores prácticas internacionales en la toma de decisiones a largo plazo en materia de infraestructuras.
La idea central de EBI es que cuanto más podamos hacer para mejorar la planificación y la ejecución de las infraestructuras, más personas se beneficiarán de las ventajas económicas, ambientales y sociales que estas proporcionan.
A través del programa EBI, hemos ayudado a la Comisión de Infraestructura de Nueva Zelanda a desarrollar el plan nacional de infraestructura durante los últimos años.
Este trabajo ha incluido la participación directa en el panel de revisión de calidad del plan y la facilitación de eventos para compartir ideas clave de todo el mundo. EBI también organizó una serie de diálogos para ayudar a identificar las necesidades de infraestructura a largo plazo de Nueva Zelanda.
El plan, impulsado por una evaluación de las necesidades de infraestructura de los neozelandeses durante los próximos 30 años, incluye directrices para ayudar a los gobiernos actuales y futuros a invertir de forma más eficaz.
¿Cuál es el plan?
El Plan Nacional de Infraestructuras de Nueva Zelanda ofrece una visión detallada de lo que el país necesita construir y de los cambios que debe realizar para lograrlo.
A pesar de ser uno de los países desarrollados con mayor gasto per cápita en infraestructura, Nueva Zelanda obtiene un bajo rendimiento de su inversión. En otras palabras, un gasto relativamente alto no se ha traducido sistemáticamente en un buen desempeño de la infraestructura ni en resultados positivos.
La respuesta de la Comisión de Infraestructuras no consiste simplemente en gastar más, sino en mejorar el funcionamiento del sistema.
Sus 16 recomendaciones se organizan en torno a cuatro grandes temas: planificar teniendo en cuenta la asequibilidad; mantener y renovar los activos existentes; priorizar los proyectos adecuados; y facilitar la construcción de la infraestructura que el país necesita.
En la práctica, el gobierno ha acordado impulsar una serie de medidas, incluida una reforma sustancial del sistema de financiación del transporte en Nueva Zelanda, aprovechando los avances ya en marcha hacia un mayor uso de las tarifas de usuario.
Otros cambios clave incluyen la introducción de ciclos de financiación gubernamentales a más largo plazo y con mayor previsibilidad. Al igual que el Reino Unido, Nueva Zelanda ha financiado históricamente la infraestructura con ciclos anuales o a corto plazo. Si bien los enfoques a largo plazo son cada vez más comunes para la infraestructura económica, el gobierno ahora explorará cómo extender una certeza similar a la infraestructura social y de defensa, incluyendo la financiación de hospitales y prisiones.
El gobierno también se ha comprometido a aunar sistemas de garantía (revisión y aprobación) para evaluar el desempeño en todo el sistema de infraestructura y a fortalecer las capacidades de liderazgo de proyectos del sector público, así como la planificación más amplia de la fuerza laboral.
Además, se seguirá trabajando para clarificar y coordinar mejor la inversión en electricidad y continuar con la implementación de las importantes reformas de consentimiento del país.
Esto supone un progreso positivo.
El gobierno ha aceptado 13 de las 16 recomendaciones en su totalidad, mientras que las tres restantes cuentan con su apoyo en principio. El gobierno afirma que aún se requiere trabajo adicional.
Por supuesto, el plan es solo un medio para un fin, no el fin en sí mismo. Es una herramienta que, cuando se usa eficazmente, obliga a los políticos a «gastar» capital político si se desvían de lo que se habían comprometido previamente.
Pero solo tendrá éxito si los políticos de todo el espectro político, y la ciudadanía, están dispuestos a exigir responsabilidades a quienes toman las decisiones sobre su implementación.
Construir un consenso entre todos los partidos
Por eso es tan importante conseguir apoyo en todo el espectro político.
Este no es el primer plan de infraestructura de Nueva Zelanda. Ya se elaboraron planes en 2010, 2011 y 2015. Este intento debía ser diferente para que el plan tuviera éxito.
Parece que el enfoque diferente ha calado hondo. El principal partido de la oposición, el Partido Laborista, ha redactado un prólogo a la respuesta del gobierno al plan, en el que subraya su apoyo a un camino a largo plazo, basado en la evidencia, que no pertenece a ningún gobierno en particular.
El Partido Verde ha hecho lo mismo, apoyando íntegramente las 16 recomendaciones de la Comisión.
El sistema de representación proporcional de Nueva Zelanda fomenta, naturalmente, la formación de coaliciones. Aun así, es inusual ver una alineación tan amplia en torno a un área política tan controvertida como la infraestructura.
En los últimos años, la política de infraestructura del país se ha caracterizado por una politización significativa. Grandes proyectos se han cancelado o reprogramado con cada nuevo gobierno, liderado por el Partido Laborista o el Partido Nacional. Las consecuencias se han sentido en todo el sector, generando incertidumbre para los inversores e impulsando a los trabajadores cualificados a buscar oportunidades en el extranjero. En general, este enfoque intermitente debilita la confianza en la cartera de proyectos a largo plazo.
Esta historia resultará familiar para muchos en el Reino Unido y en todo el mundo, pero al lograr un consenso en torno al plan, Nueva Zelanda ha demostrado un camino a seguir del que vale la pena aprender.
Como afirmó el ministro de Infraestructuras de Nueva Zelanda, Chris Bishop, en apoyo a la respuesta del gobierno al plan: «Un plan elaborado por expertos independientes puede, y debe, perdurar a través de los ciclos políticos». Al priorizar los resultados positivos sobre la búsqueda de réditos políticos, el plan presenta una visión unificadora hacia la que todos pueden trabajar.
Para otros países, la lección es clara. Mejorar la infraestructura no es solo cuestión de financiación o de liderazgo en los proyectos. También requiere la madurez política necesaria para generar un consenso duradero en torno a las prioridades nacionales.
Nueva Zelanda ha demostrado que, si bien la política siempre influirá en las decisiones sobre infraestructuras, no tiene por qué socavarlas.
Jim Hall es el expresidente inmediato de la Institución de Ingenieros Civiles y presidente de la iniciativa para el Desarrollo de una Mejor Infraestructura.
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Fuente: Construction Briefing
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